| 1028 《湖南省实施<中华人民共和国禁毒法>办法》出台 |
2014年11月26日，湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《湖南省实施<中华人民共和国禁毒法>办法》（以下简称《办法》），定于2015年3月1日起正式施行。这是我省禁毒法制建设的一件大事，对于推进我省禁毒工作社会化进程，提升各级各部门禁毒工作能力和水平，有效解决我省毒品违法犯罪问题，坚决遏制我省毒情形势蔓延发展势头，促进社会治安大局的稳定，保障人民身心健康和我省经济发展具有重大而深远的意义。
一、立法的背景
为加强禁毒立法工作，2004年我省制定出台了《湖南省禁毒条例》。《条例》颁布实施以来，在推进禁毒人民战争，预防和打击毒品违法犯罪活动中发挥了重要作用。但是，随着经济社会的不断发展，受国际毒潮泛滥加剧和多种消极因素的影响，我省和全国一样，毒情快速蔓延扩散，吸毒人数持续增长，涉毒违法犯罪活动呈高发态势，禁毒工作面临着许多新的问题和挑战。2007年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国禁毒法》，2011年国务院颁布了《戒毒条例》。由于《湖南省禁毒条例》与新的禁毒形势不相适应，且一些具体条文内容与上位法规定也不相一致，2012年3月经湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定予以废止。
为贯彻实施《中华人民共和国禁毒法》，加强我省禁毒法制建设，提升依法治理毒品问题的能力和水平，自2011年开始，省公安厅、省禁毒办正式启动了禁毒地方立法。在省委、省政府的正确领导下，在省人大常委会的监督支持下，经过省禁毒委、省公安厅、省政府法制办以及省人大法工委、法制委等有关单位和部门的共同努力，历经两年七个月的立法推进，2013年，省人大常委会将《办法》列为立法出台项目。
二、立法的进程及特点
《办法》立法工作启动以来，省公安厅、省禁毒办在深入开展禁毒立法调研的基础上，依照《中华人民共和国禁毒法》、《戒毒条例》及其他法律、行政法规，学习借鉴浙江、重庆、广西、海南等地禁毒地方立法经验，结合我省实际，起草完成了《办法》（草案）。经省公安厅、省禁毒办、省政府法制办反复论证、修改，2013年9月10日，省政府第12次常务会议讨论通过了《办法》（草案），并提交省人大常委会审议。省人大常委会分别于2013年11月、2014年3月、2014年11月三次对《办法》（草案）进行审议，并于2014年11月26日经省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议正式表决通过。在立法进程中，省禁毒委、省公安厅、省政府法制办和省人大法工委、法制委、内司委等有关单位和部门共同开展禁毒立法调查研究，通过实地考察、座谈讨论、问卷调查、立法听证会等形式，反复征求相关各单位对禁毒立法的工作建议，多方听取社会各界对禁毒工作的意见及建议，不断修订完善《办法》具体条款和规定，确保了《办法》的顺利出台。
此次立法时间跨度长、协调部门多、调研任务重、工作要求高，立法工作组历尽艰辛，克服困难，以顽强的精神和实干的作风向湖南禁毒法制工作交上一份合格答卷。从总体看，立法过程呈现如下特点：
一是时间跨度长。《办法》从2012年4月开始，历经筹备、论证、立项、调研、草拟、送审等环节，2014年11月省人大第三次审议通过，历时31个月。
二是调研范围广。为获取详实一手资料，立法工作组先后赴山西、宁夏、甘肃、云南、重庆、广东、海南、浙江等省区，省内深入长沙、益阳、郴州、岳阳、常德、永州等6个市州13个县市区开展专题调研，涉及国内立法工作先行省区和省内禁毒工作重点地区。
三是协调层级多。立法过程中先后组织了21次座谈会、4次专题征求意见座谈会、4次立法工作专题汇报会；专题向孙建国书记、于来山副主任、谢勇副主任、盛茂林副省长等省领导汇报立法禁毒，请示立法事项；广泛征求各职能部门、企事业单位、社会团体组织等近100个单位和部门的相关意见和建议。
四是具体工作细。立法过程中前后制定10个立法调研方案，组织12次修改立法草案座谈会，制作了17稿立法草案对照表，准备向省委、省人大、省政府等领导和委员代表汇报稿80批次300余份，草拟立法草案说明及相关报告文字130余万字。
同时，立法过程中也遇到了一些的阻碍和困难：
一是法律借鉴依循难。《中华人民共和国禁毒法》、《戒毒条例》、《行政处罚法》、《娱乐场所管理条例》等法律、法规的颁布实施已有相当长一段时间，对禁毒工作中出现新的法律责任、法律定义和法律关系缺乏相应规定（如对于物流、快递行业发生涉毒案件，非法传授制毒方法等如何处罚的问题），存在法律空白和盲区，地方立法某些方面和领域缺乏上位法的依据和支撑。
二是职责细化分解难。《中华人民共和国禁毒法》从总体上规定了禁毒工作的职责，但对于职能部门、单位、个人和社会的相关职责没有明确和细化（如禁毒委成员单位、乡镇、街道、社区、村的禁毒工作责任等），加之政府机构改革调整比较大，在地方立法过程中难以全面加以补充完善。
三是内容创新突破难。地方法规既要根据禁毒形势予以创新发展，又必须保持与上位法框架基本一致、章节体系相对平衡、立法原则和精神基本吻合，对于一些新事物新现象尤其是上位法尚未明确的情形下，地方立法难以突破和创新。
四是工作保障规范难。由于立法原则和立法技巧的原因，涉及经费、机构、人员等禁毒工作保障以及考核督办、责任追究的体制机制等重点问题、具体问题难以一一考虑和纳入地方立法。
三、《办法》的主要内容及亮点
《办法》共有六章四十六条。在全面总结近年来我省禁毒工作取得的成功经验和做法的基础上，对禁毒宣传教育、毒品管制、戒毒措施、法律责任等都作出了全面规范，尤其在禁毒工作举报奖励、加强禁毒从业人员职业保障、落实邮政物流行业实名登记及验视制度、明确娱乐经营场所禁毒宣传义务、设立涉毒特殊人群收治场所等方面作出了明确的规定，主要内容和亮点如下：
（一）在禁毒工作社会化方面，细化了禁毒工作职责任务，明确了禁毒工作方针，凸显了立法的重点和方向。《办法》在总则部分对立法目的、禁毒工作方针、体制、机制，经费保障和机构设置、政府和相关职能部门的禁毒职责作出了总体规定，尤其是在遵照《中华人民共和国禁毒法》等上位法的基础上，对各级政府、成员单位的职责进行了细化明确，将禁毒举报奖励和禁毒工作者从业安全防范等当前禁毒亟需内容纳入立法规定。
（二）在禁毒宣传教育方面，明确了宣传的主体、对象和职责，凸显了禁毒工作预防为本的立法理念。一是进一步明确和强调各级政府和相关职能部门在禁毒宣传工作中的职责任务。二是针对禁毒宣传的重点区域、重点场所、重点人群等，规定了宣传教育的具体内容，第一次将未成年人的禁毒宣传教育、经营服务场所落实宣传措施等列入立法内容。三是明确新型媒体互联网等的宣传责任以及宣传新手段。
（三）在毒品管制方面，明确了“三品”管理、堵源截流等工作任务和方法，凸显了禁毒工作管理为重的立法理念。一是规定对易制毒化学品管理既要加强协调配合，实行联网管理、动态化管理，又要实行可视化管理，增强管理的安全性。二是创设了物流、邮政、快递企业和报关单位在货物流通中应当履行的查毒义务的规定。三是继对娱乐场所和经营服务场所作出规定后，创造性地将房屋出租人、汽车租赁企业的禁毒义务纳入立法内容。
（四）在戒毒措施方面，细化了戒毒的种类和方法，明确了戒毒的主体责任和措施，凸显了以人为本、科学戒毒的立法理念。一是对社区戒毒（康复）协议的内容以及责任主体作了相应规定，有利于实践中落实和推进社区戒毒（康复）工作；二是对设立涉毒特殊人群收治场所作出规定，这在地方法规乃至国家法律体系中尚属首创。既以法制形式巩固了近年来湖南首创并走在全国前列的涉毒特殊人群收治管理经验做法，又保障和推动涉毒特殊人群收治工作在法制轨道和规范中运行发展。三是规定戒毒人员可以按照国家和省有关规定医疗保险等方面的政策优惠和待遇。四是针对时下逐步增多的“毒驾”行为作出规定。
（五）在法律责任方面，明确和强化了经营主体、相关企业涉毒情形和法律后果，凸显了重典治毒、依法治毒的立法理念。一是对物流、邮政、快递企业不执行验视制度、发现涉毒行为不按照规定报告的情形作出明确的法律规定。二是对娱乐场所、经营服务场所涉毒的法律责任，分情形、分种类、分层次进行规定和处罚。三是对传播媒体、互联网运营商涉毒行为创设了相应处罚。
四、《办法》出台是依法治国在禁毒实践工作的体现和运用
在此次立法过程中，参与立法单位和立法工作者始终秉承“系统、科学、规范、实效”的立法精神，围绕“有效、管用”的立法目标，历经数次的调研讨论、修改完善，《办法》既符合上位法的立法精神，又体现了湖南禁毒工作实际，针对性、操作性和实效性都较强。《办法》鲜明的特色、务实的特点，对于进一步巩固和深化禁毒人民战争成果，提升预防和打击毒品违法犯罪活动的能力，深入推进我省禁毒工作社会化进程，将发挥重要的作用。
（一）站位高远。《办法》顺利出台之年，正值全国禁毒工作大事年。2014年，习近平总书记、李克强总理先后对禁毒工作作出重要指示批示，中共中央、国务院下发了《关于加强禁毒工作的意见》（以下称《意见》）。《办法》的出台不仅契合了《意见》对加强法制建设的明确要求，而且《办法》中对完善禁毒宣传教育体系、加强吸毒人员管理、推进戒毒康复工作、强化毒品查缉堵截、加强易制毒化学品管理和禁毒工作保障等内容与《意见》高度一致，是贯彻禁毒上位法、中央关于禁毒工作决策部署和中央依法治国的重大举措的具体体现。这表明了《办法》立法的站位高、视野广、立意远，决定了立法的高质量、高成效。
（二）特色鲜明。《办法》在出台过程中，遵照了《中华人民共和国禁毒法》、《戒毒条例》等上位法的框架体系和立法精神，借鉴了浙江、海南、广西等地的先进做法和立法经验，考虑了近年来我省毒情形势及禁毒工作的发展变化，在此基础上，通过深入调查研究和分析总结，全面总结了我省近年来我省开展禁毒人民战争的成果和经验，结合我省的毒情、社情、警情、民情和禁毒斗争的规律特点，从立法层面、时代视角、湖南角度提出了解决毒品问题的法制观点和规范。无论从立法的方法技巧，还是从法规的内容形式看，《办法》切合了湖南禁毒工作实际，体现了湖南禁毒工作的特色特点，必将服务推动湖南禁毒事业向前迈进。
（三）服务实战。加强和完善禁毒法制建设的最终目的是服务禁毒实战工作。《办法》中关于政府和职能部门禁毒职责、吸毒人员管控、戒毒康复措施、宣传教育体系、经营服务场所禁毒职责、禁毒从业人员职业保障、涉毒特殊人群收治场所建设、禁毒工作举报奖励、邮政快递行业验视要求等规定，都是针对、应对当前毒品新形势、新问题提出的具体举措和规定。随着《办法》在全省的施行和实践应用，其针对性、操作性、实效性的特点优势将逐步发挥出来，服务和推动全省禁毒工作影响和效果将逐步显现。实践将充分证明，《办法》的出台将成为湖南禁毒法制建设新的里程碑，湖南禁毒事业发展的新航标。 |
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